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税收宣传地税文化理论研究
“中止”不“终止” 机制促征管

发布时间:2017年11月24日
信息来源:市局稽查局
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  中止是稽查案件所处的特殊状态,是在立案后结案前,当案件遭遇特殊事由无法正常检查执行时,暂时停止案件的稽查流程,等待影响案件进行的特殊事由消除后,再恢复原有的案件状态。经统计,常州地税稽查局目前共有中止案件22起,其中中止检查的案件17户,占比为77.3%,中止执行的案件5户,占比为22.7%。
  一、中止案件存在的主要情况
  通过对22户中止案件的归纳整理,我们发现中止案件主要存在以下几种情况:
  (一)纳税人因素导致案件推进难
  纳税人难找、被执行企业财产难寻是困扰中止案件继续的重要因素,这一部分案件的占比非常高,达到59.01%。主要表现为:
  一是有的自然人纳税人在稽查案件检查阶段,就下落不明;或者在结案后,有意规避执行而东躲西藏,税务机关没有强有力的措施查明其下落,增加了案件执行的难度。
  二是有的企业处于破产清算阶段,还可能存在重组、和解等程序,从申请破产到宣告破产、破产财产分配,历时长,且在清偿完所欠职工工资和医疗、伤残补助、抚恤费用、基本养老保险、基本医疗保险等费用后,基本无法保证税款的执行。
  三是有的企业法定代表人或主要负责人由于存在其他违法行为已先行被司法机关限制人身自由,导致企业处于名存实亡的状态,税务检查也无法继续进行。
  (二)税务机关受制于内外因素导致案件推进难
  归因于税务机关原因中,主要受制于实际征纳过程中存在的法律缺位与征管漏洞:
  一是税收检查权限受到的约束与限制多。例如《税收征管法》中虽然规定了税务稽查人员可以到纳税人的生产、经营场所和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产,但是也仅限于生产经营场所和应税财物的检查,检查人员无权对纳税人的生活居住场所和非应税财物进行检查,这就一定程度上造成了纳税人故意隐匿财产、逃避检查的可能性。再比如,根据征管法的规定,如果纳税人拒不提供资料,税务机关可对其进行处罚,但是如果纳税人已无法联系,经营场所也不复存在,那么税务处罚文书将无法实际送达到纳税人手中,处罚手段也无法落实到实处。
  二是目前税务部门的征管体系还存在着一些漏洞。例如目前征管系统对于非常户的认定仅限于纳税人不进行纳税申报,但是如果纳税人已没有实际经营活动,只需要一直进行纳税申报就不会被认定为非正常户,那么稽查选案时依旧会被列为高风险企业而被推送至检查环节,无形中将会增加税务中止案件的比例,增加税收成本。
  三是税务稽查人员对中止案件的认识和处理能力有待提高。税务中止案件情况复杂,在实践中,不仅要求税务稽查人员具备税收征收管理的专业知识技能,还要有一定的社会经验,具备应变各种突发事件的能力。有部分税务稽查人员在现实中工作不够积极主动,主观上有“多一事不如少一事”的想法;或者由于经验不足,产生畏难情绪。
  (三)外部协作不够顺畅导致案件推行难
  在案件检查或者执行环节中,外部门协作至关重要,需要法院、公安、工商、房管、银行等部门的配合。但是在税收综治的过程中,仍然存在诸多困扰,主要表现在:
  一是协同配合缺乏必要的法律保障。例如《税收征管法》第五十四条规定了税务机关可以查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或者其他金融机构的存款账户;可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。但是该条规定中的查询银行存款账户,也仅限于纳税人在商业银行开户的已知账号,如果需要查询纳税人的所有银行账户,则需要与人民银行合作,目前征管法对税务机关向人民银行查询纳税人账户尚未授权;另外如果银行拒绝配合税务机关的检查,税务机关也没有相应制约银行等金融机构的权力。
  二是中止案件缺乏具体操作指南。在申请法院执行环节受限。如《行政强制法》第13条、第53条规定,税务机关对税款、滞纳金和罚款有独立的强制执行权,人民法院一般不再受理税务机关强制执行申请,因此大部分税收强制执行都需要税务机关自行实施,但是在实际操作中,税务机关行政强制执行方式主要集中在存款的划拨及财产的拍卖,较于司法机关的司法侦查、限制人身自由等,在调查取证能力、执行力度方面存在较大差距。如果纳税人财产下落不明、拒不配合、甚至已被法院根据诉讼判决执行的情况下,倚靠自身力量税务机关难以继续推进。
  二、中止案件存在的风险分析
  对中止案件管理机制的缺失将会大大增加税务稽查人员的执法风险:
  一是在税务稽查实践中符合中止条件的案件范围远远超出了《税务稽查工作规程》中的范围,案件中止过程中税务稽查人员是否有自由裁量权,自由裁量的幅度和界限又该怎样确定?如果仅靠检查执行一线的稽查人员依靠经验判断将极大地提升执法风险。
  二是对于已经批准进入中止的案件如果没有管理规范保证持续跟踪管理,中止案件终将变为积案,进而将削弱税收的固定力和强制力。
  三、加强中止案件管理的对策建议
  如何进一步加强稽查中止案件的有效管理,是提高征管水平、促进依法行政、提升执法效能、防范执法风险、引导税法遵从的关键一环。结合工作实践,建议可以采取以下措施:
  (一)完善法律规定,打好征管之“基”
  工欲善其事,必先利其器。在全面依法治国、依法行政的大背景下,依法治税、和谐征管已经成为税收工作的首要和终极目标,而能够促成目标实现的利器正是法律这块坚硬牢固的地基石。目前关于税务稽查中止案件的法律规范,只有在《税务稽查工作规程》(国税发〔2009〕157号)中有具体规定,虽然中止是作为税务稽查内部的工作流程,但是该措施也是与纳税人息息相关,如果没有纳税人特殊事由的出现和消除,中止、解除中止的流程也不会出现。
  一是要提高中止相关规定的法律层级、扩大法律授权的范围。《税务稽查工作规程》是国家税务总局出台的规范性文件,相比于《征管法》的法律层级和《征管法实施细则》的行政法规层级还是相对较低的。建议在《征管法》中明确规定税务稽查中止的概念、事由和法律效力,提高中止规定的法律层级,适当地扩大税务机关在中止案件处理过程中的法定权限,让中止案件的处理得到法律法规的保驾护航,不仅能进一步规范管理中止措施的实施和解除,同时对税务机关和纳税人双方都能起到规范和保障作用。
  二是要完善中止适用的具体情形、时限的规定。目前的中止检查的适用情形实际只有两种,而稽查实践中中止检查的情形大多数是无法联系到企业相关人员、企业实际经营地址已不复存在等原因,导致检查无法进行。反而《工作规程》中规定的中止检查事由在实践中属于少数情况,因此完善中止的适用情形、明确兜底条款的援引规范也是必不可少的。另外,明确中止的时限也至关重要。对于中止检查的案件,只有中止的事由消除后继续检查直至案件完结;或者被查对象死亡或者被依法宣告死亡或者依法注销,且无财产可抵缴税款或者无法定税收义务承担主体、被查对象税收违法行为均已超过法定追究期限时终结检查才能最终结束。但是对于企业人员下落不明、企业经营地址无法找到的情形,检查通知书无法送达、违法事实无法查证,这样的案件只能一直处于中止状态无法终结。针对不同的中止原因制定中止时限,可以提高征管效率、节约执法资源。
  三是要根据各地实际情况制定具体管理细则。法律法规毕竟是从宏观层面进行调整,各地政治经济文化背景不同,税务稽查实践中遇到的问题也不尽相同,通过各地自行制定规范中止案件管理实施细则,建立起严密的岗责体系和规范的工作流程,并对中止案件的各类具体问题进行明确的规范和指导,将具体时间节点、文书、事项等内容进行细化规范,让具体操作人员有章可循,可以大大提高中止案件的规范性。
  (二)实施分类监管,筑好管理之“魂”
  根据中止案件不同的形成原因,区分纳税人、税务机关、外部环境等因素,分门别类确定监控管理方案。
  一是中止案件实行检查人员负责制。实行中止措施的税务人员应对自己负责的中止案件相关资料妥善保管,按季编写工作日志,工作日志中详细列明中止时间、中止环节、中止原因、当前状态并附上证据,全面、完整、及时真实地记录每一个案件中止过程中发生的动态事项,客观反映工作情况;
  二是实行中止案件定期巡查制度。以6个月为周期对中止案件进行巡查,采用实地检查突击查看纳税人的经营状况是否仍然处于非正常状态,或者与公安部门,当地政府街道进行沟通,了解企业的真实情况,也可以对因无财产可执行而中止的案件查询纳税人已知的银行账户是否有新的可执行的财产,巡查结束后在巡查报告中留有影音资料、与相关部门的沟通材料。
  三是中止案件进入金三系统统筹管理。在金三系统中可设立中止案件监管的模块,对所有中止案件进行先汇总、再分类的跟踪监督模式,定期在系统中跳出待办任务提醒,提醒中止案件负责人员更新相关中止案件的最新情况,一旦中止情形消失,及时进行相应的处理;
  四是中止案件管理纳入绩效考评。将中止案件的管理纳入绩效考核进行考评,纳入检查人员的个人绩效指标,提高中止案件的监管效率。
  五是充分利用各种有效执法手段。在执行环节中止的案件,需要充分运用好行政强制、债权申报、隐匿财产追缴等手段,注重加强与公安、银行、房管、国土、产权交易中心、法院等部门的沟通协作,力求打通无法执行的“中梗阻”,完成案件的最后一步。
  六是集中开展专题研讨。对于中止案件的典型案例可以开展专题研讨,相互交流经验,为以后的中止案件统一处理口径。遇到情况复杂的案件,负责人员无法独立解决时可以提请集体讨论。已经中止的案件一旦符合重新检查、重新执行的条件应立即启动该案。
  (三)立足全面统筹,把好调控之“脉”
  进行全面统筹、有效调控对中止案件监控的关键之“脉”。
  一是要注重内部管理协调。完善立案与检查执行环节的联动机制,目前稽查选案主要是根据风险监控系统的纳税风险评估综合选案,由电脑自动选案避免了人为操作可能存在徇私舞弊、疏漏武断等情况,但是电脑选案是完全机械化的作业,非正常户一定会被列入纳税高风险单位,从而进入稽查流程,但稽查流程无法顺利进行,久拖成积案。如果在立案环节就充分掌握企业的经营状况、资金往来、债权债务等信息,评估其缴款能力,掌握工作主动,在很大程度上能节约稽查资源、降低执法风险。同时对于已经中止的案件,业务部门应对其建立台账,实时监管。对于状态长久未更新的案件及时督促中止案件负责人员更新案件状态,对案件负责人员做好监督任务。遇到情况复杂的案件,应由各部门负责人及分管局长集体讨论决定。
  二是要注重外部协同合作。要加快建立司法与税收执法协作机制,如申请人民法院强制执行制度、涉税刑事案件移送制度、阻止欠税单位法定代表人出境布控制度等,积极提请非诉案件强制执行,保障执行环节的中止案件尽快结案。要强化税收共治,注重加强与公安、法院、银行、房管、工商、国土、产权交易中心、海关等部门沟通协作,做到信息共享,形成广泛的协税护税网络,准确掌握企业的经营、活动、财产等状况,降低征管成本。
  三是要注重征信体系建设。加快构建自然人征信管理体系 ,将个人纳税信用情况与其信贷、评级相结合,与其高档消费、出行出境等相挂钩,将逃避纳税、逃避检查等行为纳入统一的社会征信体系之中。(陈醒 孙佳宁)


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