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税源专业化管理模式下推进中等风险预案管理的实践与思考

发布时间:2017年12月07日
信息来源:市局三分局
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  随着税源专业化改革的深入推进,2014年总局出台了《关于加强税收风险管理工作的意见》,指出要建立风险预警指标体系和评估模型及风险特征库,对税源专业化管理要求下的风险管理导向提出了新的方向。

  风险应对模式,是通过排查系统推送的风险疑点,确定是否需要补缴税款,就中等风险应对而言,一般分为案头审核,税务约谈及实地核查三个环节,而且受法规及应对时间限制,应对一般只放在解释疑点及补缴税款上,方式主要靠约谈和实地看账,案头分析流于形式,背离了以纳税遵从为目标,以风险管理为导向的要求。

  一、预案管理的内容及实践

  预案管理是指风险应对实施前,依据系统推送的疑点,收集各种相关信息,编制应对计划,确定重点应对方向,应对方式等内容,主要实现对推送疑点的进一步分析、应对部门结合实际补充新增疑点,风险预案按照一定的程序进行审议,确保后续环节有针对性的开展,提升应对质效,防范执法风险。

  (一)预案管理的内容

  一是预案制作。分析人员在实施应对前,围绕推送涉税风险点或风险识别报告,从纳税人所属行业特点、生产经营情况、内外部数据、税收政策等方面开展分析,结合应对指南,成待核实疑点,制订应对策略、方法,并制作预案报告。

  二是预案会审。预案会审可采取会议会审、专家会审和负责人会审等多种方式进行。主要对预案分析人员的涉税疑点、拟采取的应对策略、应急处理(纳税人不配合等情形)等情况提出修改建议和补充性意见,形成《风险应对预案审议报告表》,经审议通过后方可执行。

  三是预案评价。包括对是否按规定时限、程序开展预案分析、制作预案表;分析人员提出的应对策略、方法是否合理有效;是否按风险预案列示的涉税风险疑点开展后续应对;相关涉税风险疑点的确认、消除理由是否合理、准确;风险疑点预估税款与后续应对确认税款的吻合度等方面进行评价。

  (二)预案管理的国外经验

  国外的纳税评估起步比我国要早,美国实行纳税人遵从度判别模式,注重利用数据核实纳税人的申报信息;德国在进行税务评估之前,会利用准备期编制详细、严格的评估工作计划以有效控制评估进度和预期效果;新加坡的评税制度,不仅依托计算机网络系统辅助分析,而且由专业评估师负责制定评估方案;日本专设评估岗位——“特别调查情报官”,负责纳税评估的案头分析。这些国家的纳税评估制度都体现了重案头分析的理念。

  (三)预案管理在风险应对中的实践

  预案管理在国税部门开展较早,且多用于税务稽查,如大连国税局推行预案式行业稽查,以集体研讨制作的方式,最大限度地整合了被查行业的涉税疑点和共性问题,确定稽查方案;山东潍坊高新区国税局提出的运用大数据思维实施预案式稽查,提高了稽查工作的质量和效率。

  二、预案管理对于中等风险应对的意义

  (一)增强中等风险应对的整体性和计划性

  由于全省风险应对职能尚未完全一致,部分地区风险应对由征科部门管理,导致风险监控与风险应对有一定程度的脱节,部分基层单位习惯于就推送的疑点进行应对。同时作为纳税评估的升级版,现在的中等风险应对还留有稍许随意性,会查的就做的好,不会查的就应付了事,缺乏整体性和计划性。引入预案管理,在实施应对前必须制定一套明确的方案,确定应对重点和方式,经过会审后才可应对。就像设置了一个路标,指引着应对工作的开展,使应对工作有了一个方便的“拐棍”,以此提升工作的针对性。

  (二)有效提升中等风险应对的质量和效率

  常规的中等风险应对案件,主要由两名应对人员完成,受知识、经验、年龄、业务水平等因素影响,不可能完全对涉税问题查深、查透,同时每个人对事物的认识是不尽相同的,这就意味着对同一问题,不同的应对人员所进行的应对有着不同的结果,政策掌握是宽是严,是征税还是不征税,是违法还是不违法,该罚或不该罚,罚多或罚少都是一个变数。预案管理从源头上规范了中等风险应对的检查方式和重点,一是可以帮助应对员直接进入角色,思路明确、有的放矢,有效改变了“盲人摸象”式的检查方式,增强了针对性、预见性;二是将案头分析痕迹完整的保留,改变以往的被动局面,充分发挥人机结合的优势,深度挖掘企业风险点;三是有利于风险监控部门对应对的整个过程进行同步监控,发挥团队优势,总结提炼经验,提升中等风险应对的质量和效率。

  (三)预防中等风险应对中的廉政风险

  过去的风险应对,主要依检查人员的能力和认识进行,一个问题有多个看法,造成执法不一,宽严失度,既不利于工作,也在一定程度上增加了应对工作的风险。尤其是案头分析环节没有划出工作的“底线”,导致不会做的做不了、会做的没有制约。预案管理在原先的风险疑点推送的基础上,对不同税种、不同的涉税行为做出了细化的问题提示,明确了责任,增加了规定动作,减少了执法的随意性,有效防止了不廉洁行为的发生。

  三、中等风险应对中预案管理应注意的问题

  (一)指标设置要防止为了求全而过滥

  指标本身对评估对象筛选起的是辅助作用,利用计算机平台自动对纳税人的各项指标进行分析,定期发布预警信息,风险管理推行后纳税评估工作的智能化水平会大大提升,但在实际应用中的局限性也日益凸显。

一是应对人员对指标过分倚重。预案管理强调的是人机结合,利用系统推送的疑点指标,结合应对人员的经验分析,从而制定出预案报告。过分倚重指标,而忽视了对纳税人本身生产经营过程的监控分析,偏离了预案管理的初衷。

二是指标预警值设置过于严格。企业的生产经营是一项复杂的经济活动,某些指标和预警值并不能科学地反映企业存在的问题,根据这些预警值,系统内频繁发布与实际情况不符的预警信息并要求应对人员核实,加大了应对工作量,降低了工作效率。

三是指标设置没有针对性。系统推送的每个疑点都要求解释,而很多财务指标之间都有联系,如果一味的追求指标齐全,将预警指标从一个辅助手段变成了应对工作的目标,有些本末倒置。基层应对人员疲于应付,无法对真正存在税收风险的纳税人深入评估,纳税人也因繁多的疑点对税务机关的应对工作产生反感,不愿配合,这些弊端大大弱化了中等风险应对的管理职能。

  (二)人机知识更新脱节

  中等风险应对是一项业务性较强的综合性工作,不但要求应对人员了解税收工作本身,而且要了解纳税人的生产经营情况及同行业纳税人的情况,掌握审核、评析、测算、取证、质询等多项技能。随着地税部门数据收集方式的不断扩展,风险疑点的深度也从一开始单纯的税负率、同比环比分析,发展到加入供电、工商等外部门的数据,再到现在深层次的运用财务管理的指标进行数据分析。但目前基层地税部门中等风险应对人员普遍存在年龄偏大、知识结构单一、数据整理能力查的问题,跟不上大数据时代信息化的更新速度,造成系统产生的疑点看不懂,不知从何查起、怎么查,在数据分析方面,一线应对人员一般只关注企业的申报信息,对企业报送的财务报表很少研究,还停留在数据收集层面,面对企业海量财务基础数据,无法进行深层次、多角度和跨时期的分析应用,达不到预案管理的目的。

  (三)结果导向倾向严重

  税源专业化管理要求以纳税遵从为目标,以风险管理为导向,堵漏增收本是纳税评估的作用之一,但在结果导向下,把纳税评估当做完成税收任务的手段,对完成户数、应对入库税款数额进行考核,首先会导致应对人员放弃原则和程序,不认真分析企业疑点数据而把重点放在与企业约谈补税数额上,以完成风险应对任务;其次会使应对人员产生畏惧心理,抱有多做多错的想法,在制作预案报告时敷衍了事,从而导致预案管理流于形式。

  四、预案管理在中等风险应对中的应用建议

  (一)强调问题导向,找准预案管理在考核中的定位

  发挥预案评价的作用,讲求效率的同时更应注重过程和质量,设定绩效考核指标时,重点对是否按规定时限、程序开展预案分析、制作预案表;分析人员提出的应对策略、方法是否合理有效;相关涉税风险疑点的确认、消除理由是否合理、准确等方面进行评价,避免结果导向,在制度上确保预案管理的顺利实施。

  (二)运用大数据思维,完善信息采集和共享机制

  信息采集和分析是预案管理的基础,信息来源主要是纳税人的申报信息、税务机关采集的纳税人的财务和生产经营信息、与企业生产经营相关的部门提供的第三方信息,运用大数据思维完善信息采集和共享机制,是预案管理的基础。

  目前随着“金三”系统的上线,打通了国地税的信息壁垒,使得各类数据平台数据更加集中,数据采集更加便捷高效,但税务机关对纳税人的财务和生产经营信息采集还不全面,要扩充对纳税人财务和生产经营信息的采集项目,更加全面地掌握企业生产经营和财务核算情况。一方面,要加强和系统外各部门之间数据信息平台共建,逐步实现信息共享、互联互通,另一方面要加强税务机关内部各部门、上下级之间的信息沟通和共享,征管查联动,逐步整合信息资源。

  (三)深度利用数据,科学实施预案管理

  一是注重整合指标,提炼涉税疑点的精度。在部门联动整合信息的基础上,注重分析涉税疑点间的联系,避免单纯的数量叠加,提炼涉税疑点的精度。

  二是增加政策链接,强化预案管理的指导性。将预案推送疑点所涉及的经济业务与现有政策库相关联,让应对人员看到疑点的同时也能链接上相关政策,强化预案管理的指导性。

  三是加强关联分析,提高预案疑点的的准确性。通过数据多维度分析,对企业财务指标、生产经营指标、用电量、产品投入产出比、存货周转率、销售额与经营场地、生产规模、生产人员、发放工资匹配等多角度对比分析,建立数据模型,准确判定被查企业存在的涉税问题或疑点所在。

  (四)提升应对人员数据分析能力

  大数据的增值应用最终要依靠专业化的人才来实现,应对人员的数据分析能力直接影响着预案报告的质量。一方面要注重加强应对人员之间的业务交流,学习推广业务骨干的经验技巧;充分发挥预案会审的作用,通过集体研讨、团队协作、系统作战的方式进行,并根据现场检查中发现、掌握的情况,动态修正调整中等风险应对预案。另一方面要常态化开展业务技能培训。根据应对人员的业务技能水平,针对性的开展财会、税收、计算机、法律和数据分析知识培训班,并定期对培训结果进行检测,以督促应对人员自我提升,打造精通税收财会知识、信息化利用水平高、征管经验丰富的复合型人才。


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